Jakiś czas temu opublikowałem na b-n-b swoje jedynie słuszne tezy konstytucyjne. Oczywiście jedynie słuszne tylko dla mnie, a czy Suweren zechce uznać je za godne uwagi, to już inna sprawa. Teraz jednak o urzędzie Prezydenta Rzeczypospolitej, jaki on jest, a jaki moim zdaniem być powinien. Zaznaczam przy tym, że nie ogarniam całości materii prawnej i nie jestem prawnikiem; patrzę na ustrój oczami obywatela, który „wybiera królów i obala tyranów”. Wszelkie uwagi krytyczne i sprostowania mile widziane.
Że na prezydencki stolec trafiali w większości cwaniacy, którzy z miejsca budowali wokół siebie patologiczny układ interesów, to wiadomo i nie muszę o tym pisać. Wielu z nas, zwolenników PiS, przestrzega przed ustrojem prezydenckim, mając w pamięci dotychczasowe prezydentury. Stąd liderzy PiS od dawna skłaniają się za wyborem prezydenta przez Sejm i ograniczeniem jego kompetencji do funkcji czysto reprezentacyjnych.
Argumenty te byłyby i może sensowne, gdyby nie to, że właściwie wszyscy dotychczasowi prezydenci RP zmagali się – każdy na swój sposób – z podstawowym problemem, a mianowicie skojarzeniem wysokiego mandatu społecznego zaufania z małymi kompetencjami wykonawczymi („Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem”). W dużym uproszczeniu mówiąc, dotychczas urzędujący prezydenci (z wyjątkiem Lecha Kaczyńskiego) wyrządzali szkody nie dlatego, że mieli nadmierne kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, ale dlatego, że ich nie mieli.
Rządy parlamentarno-gabinetowe w Polsce również się nie sprawdziły. Opisywane przez politologów zjawisko „personalizacji” polega na tym, że massmedia „pompują” autorytet lidera listy wyborczej, przez co wybory do Sejmu i Senatu przeobraziły się de facto w wybory Premiera. Tym samym Premier stał się super-Prezydentem i uzurpuje sobie rolę Głowy Państwa. Są tego jednak określone koszty, które poznaliśmy 10.04.2010 r. Są też inne problemy, jak „gnicie” parlamentaryzmu, rządy „odwiecznej prowizorki”, ale o tym potem.
Chcę powierzyć urzędowi Prezydenta kierowanie pracami rządu i chcę go wybierać w wyborach powszechnych. Nie oczekuję poprawy jakości rządzenia, bo to nie zależy od przepisów prawnych, tylko od faktycznego ustroju i jakości elit, czego nie opisze żadna konstytucja. Oczekuję natomiast, że władza wykonawcza będzie według konstytucji niepodzielna i że nie będzie przemieszana z władzą ustawodawczą i sądowniczą. Korzyści, jakie stąd płyną polegają głównie na tym, że jeśli choć jeden prezydent na dziesięciu będzie mądrym politykiem (u nas do roku 2010 mieliśmy jednego mądrego prezydenta na dwóch debili, a więc statystyka całkiem niezła), będzie mógł w pełni wykorzystać urzędowe kompetencje dla dobra kraju. Natomiast debile na urzędzie prezydenta nie napsują więcej, niż napsuły rządy premierów (super-prezydentów).
Jakie są obecnie kompetencje Prezydenta?
Skupmy się na tym, co widać na pierwszy rzut oka. Tylko niewielka część kompetencji Prezydenta pozwoliłaby go określić jako organ władzy wykonawczej. Uporządkujmy kompetencje Prezydenta wg klasycznego podziału:
I. kompetencje z zakresu władzy wykonawczej
-
mianowanie szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych (szczegóły określa ustawa…!)
-
nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się tegoż.
-
nadawanie orderów i odznaczeń.
-
wygłaszanie orędzia (wspólnie z premierem – to jest najnowszy wspaniały efekt działania „konstytucji”, a swoją drogą może na przyszłość ustalić kto wygłasza orędzie jako pierwszy? A może by tak najpierw wygłaszał orędzie prezydent, potem premier, a potem znów prezydent?).
-
zwoływanie rady gabinetowej – organu pozbawionego kompetencji, służącego głównie do wygrażania ministrom i premierowi.
-
nadawanie statutu kancelarii prezydenta, czyli swego rodzaju agencji public relations, dbającej o dobry wizerunek Głowy Państwa, na koszt podatników.
-
mianowanie szefa tejże kancelarii.
-
zarządzanie referendum ogólnokrajowego, instytucji, która odniosła „sukces” tylko w jednym przypadku, a mianowicie w sprawie zrzeczenia się części suwerenności i przystąpienia Polski do UE.
-
powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej (części).
-
powoływanie i odwoływanie członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, którego zapleczem eksperckim jest Biuro Bezpieczeństwa Narodowego – instytucja, która stale próbuje wchodzić w kompetencje MON.
-
powoływanie członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (części).
II. kompetencje z zakresu władzy ustawodawczej
-
zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, co pozwala prezydentowi wpływać na początkowe tempo prac parlamentu.
-
skracanie kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji oraz zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu, co pozwala prezydentowi wybrać termin dogodny dla partii rządzącej.
-
zgłaszanie inicjatywy ustawodawczej.
-
podpisywanie albo odmowa podpisania ustawy (tzw. veto).
-
zarządzanie ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, o czym za chwilę.
-
zgłaszanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
-
zgłaszanie wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów (instytucja martwa).
III. Kompetencje z zakresu władzy sądowniczej
-
stosowanie prawa łaski.
-
zgłaszanie wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Pozostałe kompetencje z zakresu władzy sądowniczej wymagają niejakiej współpracy ze środowiskiem sędziowskim. Wygląda to tak, że Prezydent:
-
powołuje nieusuwalnych sędziów na czas nieoznaczony (na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa);
-
powołuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na 6 lat (spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego);
-
powołuje Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego (spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego);
-
powołuje Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na 6 lat (spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego);
-
powołuje prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rzecz jednak w tym, iż z konstytucji nie wynika, że prezydent musi powoływać sędziów spośród przedstawionych kandydatów. Jeśli uzna, że kandydat na sędziego nie spełnia jego wymagań, może go nie powołać. Może również nie powołać Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, gdyż i tak do jego wyłącznej kompetencji należy powoływanie pozostałych prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak więc nie istnieje groźba paraliżu tych instytucji. Inaczej ma się sprawa z Trybunałem Konstytucyjnym.
Reasumując, uważam, że z wyjątkiem mianowania prezesów Trybunału Konstytucyjnego, kompetencje Prezydenta w zakresie mianowania sędziów są w zasadzie niepodzielne.
Układ zamknięty
Zapewne wykwalifikowany prawnik podważyłby zastosowany przeze mnie monteskiuszowski podział władz jako niezbyt ścisły, nieprawdziwy lub archaicznie rozumiany. Być może też pominąłem jakieś kompetencje prezydenta lub też niewłaściwie je interpretuję. Uwagi mile widziane! Na moje obywatelskie oko, największe kompetencje Prezydenta dotyczą szeroko rozumianej władzy sądowniczej. Mając przemożny wpływ na obsadę wszystkich sądów w kraju, Prezydent jest w gruncie rzeczy opiekunem korporacji sędziowskiej. To tłumaczy, dlaczego różne szemrane grupy interesów jak ćmy do lampy lgnęły do urzędu Prezydenta. Każdy szemrany interes można prowadzić tylko wtedy, gdy Temida jest naprawdę ślepa. A ślepa jest wtedy, gdy ma się odpowiednie dojścia do Prezydenta, mianującego sędziów. Układ zamknięty.
Przy tym wszystkim dziwi fakt, że w kancelarii Prezydenta nie ma żadnej odrębnej komórki, wyszczególnionej w oficjalnej strukturze dostępnej na stronie kancelarii prezydenta, która zajmowałaby się na poważnie nominacjami sędziów. Podkreślam: na poważnie. Chodzi mi mianowicie o biuro, które poddawałoby kandydatury sędziowskie wszechstronnej analizie pod kątem kompetencji zawodowych, moralnych i psychologicznych. Istnieje natomiast spory gmach Biura Bezpieczeństwa Narodowego, które „pełni rolę” Ministerstwa Obrony, choć i tak zwierzchnictwo Prezydenta nad armią jest w okresie pokoju dość iluzoryczne.
Wróćmy jednak do wątku głównego. Prezydent jako opiekun korporacji sędziowskiej ma szereg pomocniczych uprawnień, które uniemożliwiają jakiekolwiek próby naruszenia Układu Zamkniętego. Najważniejszym jest oczywiście prawo weta wobec ustaw Sejmu. To prawo instytucjonalnie uniemożliwia Sejmowi przeprowadzenie reformy sądownictwa. Nie wiem, czy wymyślono je właśnie w tym celu, ale faktycznie tak to działa. Niepokojącym przepisem jest również (art 144, ust. 3 pkt. 7) prawo do ogłaszania ustaw w Dzienniku Ustaw (przecież to powinna być rutynowa kompetencja marszałka Sejmu!). Wprawdzie artykuł 122 precyzuje dość dokładnie całą procedurę, ale podpis prezydenta pod ustawą nie oznacza jej opublikowania, które musi nastąpić na podstawie odrębnego zarządzenia. Teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, że Prezydent zinterpretuje przepis w sposób negatywny i ustawy nie ogłosi! Tym samym Głowa Państwa może uzyskać kompetencje nieomal królewskie. Nie jest to obawa zupełnie pozbawiona sensu, bo przeciez pamiętamy, że w 2016 roku Premier Beata Szydło po prostu wstrzymała publikację wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent tym bardziej mógłby to zrobić, nie wydając zarządzenia o publikacji ustawy.
Co więcej, działając w odpowiedni sposób na większość parlamentarną, Prezydent może doprowadzić do obalenia rządu, a w razie nie powołania nowego – do przedterminowych wyborów. Destabilizując prace Sejmu Prezydent i jego Układ Zamknięty może skutecznie kompromitować parlamentaryzm w oczach obywateli, którzy całą swoją złość będą skupiać na posłach i senatorach. Że tak nie jest dzisiaj, to wynika z faktu, że najwyraźniej Andrzej Duda rzeczywiście nie ma złej woli, rząd Beaty Szydło ma pewne sukcesy, a wyborcy PiS konsolidują się wokół urzędu Premiera, ratując stabilność ustroju państwa i korygując złą konstytucję swoją postawą.
Wśród kompetencji prezydenta z zakresu władzy wykonawczej wyróżniają się przede wszystkim takie kompetencje, jak mianowanie dowódców wojska i nadawanie obywatelstwa. Biorąc pod uwagę fakt, że Prezydent jest wg „konstytucji” opiekunem korporacji sędziowskiej, kompetencje te mogą w określonych okolicznościach poważnie wzmacniać pozaustrojową pozycję Prezydenta. Teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, w której Prezydent masowo nadaje obywatelstwo dżihadystom islamskim, którzy dopuszczają się aktów terroru, wojskowi nie reagują, a sądy z reguły przestępców uniewinniają. No, a jak kogoś skażą, to prezio okaże łaskę... Niby mało prawdopodobne, ale na pewno należy unikać okazji do tego, by jeden człowiek koncentrował w swoim ręku tak wielką władzę. Co gorsza, obecna „konstytucja” otwiera furtkę do nieograniczonego poszerzania kompetencji Prezydenta (bo „Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.” - a zwłaszcza ustawach). To jest patologiczna cecha całej tej „konstytucji”. Korzystając więc ze swoich prerogatyw na sposób manipulacyjny, Prezydent może skutecznie poszerzać swoją władzę w sposób teoretycznie nieograniczony.
Przerażeni? Wystarczy przeczytać tę tak zachwalaną i wynoszoną pod niebiosa „konstytucję”. I zrozumieć, że to trzeba natychmiast zmienić! Natychmiast – czyli w miarę możliwości, kiedy tylko pojawi się okazja i koniunktura.
Gnicie demokracji
I znowu wraca pytanie: jak zmienić? Najbardziej przerażeni będą chcieli odebrać prezydentowi wszystkie kompetencje i uczynić go spiżowym pomnikiem ciągłości państwa. Władza wykonawcza znalazłaby się wówczas w ręku premiera, wybranego głosami większości parlamentarnej. Wspomniałem jednak wcześniej o tym, że natura medialnej demokracji przekształca wybory do parlamentu w konkurs na najpiękniejszego premiera. Premier wykształca pod sobą całą piramidę posłów-klientów, którzy marzą o tekach ministerialnych i rozmaitych synekurach. Zamiast zająć się tworzeniem prawa, parlamentarzyści obsadzają rząd. Rząd tworzy dziesięć albo dwadzieścia kanap, które gryzą się między sobą i szantażują nawzajem „liczbą szabel”. Ten stan rzeczy już co do zasady obniża jakość pracy rządu, gdyż poszczególni ministrowie i ich kanapy muszą negocjować między sobą posunięcia często niezbędne dla dobra kraju. Daje to efekt „odwiecznej prowizorki”, rozklekotanej instytucji, która przeżarta jest duchem intryg zamiast duchem zarządzania państwem. Instytucja ta istnieje tylko dlatego, że nie ma nikogo, kto mógłby ją rozbić i zrekonstruować, jak Piłsudski.
Innym fatalnym następstwem rządów parlamentarno-gabinetowych jest wspomniane wcześniej „gnicie” parlamentaryzmu. Parlament, który powinien być ustawodawcą, recenzentem poczynań władzy wykonawczej i forum wymiany poglądów, dusi się pod butem rządu. Parlamentarna większość całkowicie dominuje mniejszość i nie tylko chce, ale jest wręcz zmuszona do tego, by tę mniejszość na różne sposoby upokarzać i odsuwać od spraw państwa. Chcę wyraźnie powiedzieć, że z moralnego punktu widzenia zarówno PO jak i Nowoczesna zasługują na znacznie gorsze traktowanie, ale z ustrojowego punktu widzenia jest to praktyka zła, bo prędzej czy później obraca się przeciwko tym, którzy ją stosują. I jednocześnie mam świadomość, że politycy PiS, aby przepchnąć swoje reformy kolanem, w gruncie rzeczy nie mają innego wyjścia, niż tylko podnosić szable na każde wezwanie liderów w sytuacji, gdy rozwydrzona opozycja „robi bydło”, wrzeszczy, ryczy, zagłusza, rzuca kartkami i przepycha się w korytarzach sejmowych. Wiem, że normalni i kulturalni ludzie zachowują się grzecznie, ale wiem też, że nie należy stwarzać wyzwań, którym określone indywidua nie są w stanie sprostać. A obecny stan prawny – czyli rządy parlamentarno-gabinetowe – stwarza dogodne warunki egzystencji takim typkom i naraża Sejm i Senat na miano cyrku lub ogrodu zoologicznego. To z kolei stale tworzy korzystną pożywkę dla tęsknoty za dyktaturą.
Ustrój prezydencki
„Nie myślcie, bym w systemie rządzenia chciał małpować faszyzm Mussoliniego… Sposobu zmechanizowania społeczeństwa polskiego na sposób bolszewicki, a choćby i niemiecki, nie widzę. Chodzi mi o zgoła co innego. O poszanowanie władzy tam, gdzie ona ma głos decydujący” (Józef Piłsudski, Rozmowy z Baranowskim, s. 208).
Odsuńmy więc od parlamentu namiętności związane z tworzeniem rządu. Niech rząd tworzy Prezydent, ale Prezydent pozbawiony prawa do mianowania sędziów i rozbijania prac Sejmu. Zdaję sobie sprawę, że Sejm pozbawiony rozkosznej zabawy w kreowanie rady ministrów może się czuć sfrustrowany, i że kompetencję tę posłowie będą próbowali „odzyskać” na zasadzie przetargów z Prezydentem. Że jeśli Prezydent będzie forsował jakieś ustawy w parlamencie, posłowie będą krzyczeć „najpierw zmień ministra X, bo jak nie, to nici z budżetu!”. Ale to jest przetarg zdrowy i reguły są czytelne, główni gracze są transparentni. Dopuszczam też możliwość, że prezydent jako głowa państwa powinien mieć kilka kompetencji „kontrujących” zapędy władzy ustawodawczej i sądowniczej. Być może prawo ograniczonego weta i prawo łaski to jedyne sensowne narzędzia tego typu.
I tu oczywiście pojawia się pytanie, czy Andrzej Duda dorósł do roli zarządcy Rzeczypospolitej i co on sam o tym sądzi. Może ma wielkie ambicje – tak to przez chwilę wyglądało – a może nie aż tak wielkie, jak się wydaje. Może za rok czy dwa lata uzna, że wykonał swoje zadanie i odejdzie na wczesną emeryturę, ale… ale pozostawi nam dobrą Konstytucję i reformę sądów. Kogo naród wybierze po nim i czy to będzie jakiś cwaniaczek o miękkich nóżkach, to już jest inna sprawa. Jednak od nowej konstytucji oczekuję, że utrudni ona wszelkie procesy gnilne, zlikwiduje wszelkie niedopowiedzenia, wszelkie plączące się i zachodzące na siebie kompetencje, usunie martwe przepisy i nikomu niepotrzebne instytucje w rodzaju Najwyższej Izby Kontroli. Jeśli to nam zapewni Andrzej Duda, mogę mu wiele wybaczyć.
I nie czuję specjalnej obawy przed powierzeniem Głowie Państwa całości władzy wykonawczej, także wtedy, gdy Prezydentem będzie Andrzej Duda. Natomiast czuję wielkie obawy, gdy Prezydent występuje w roli opiekuna korporacji sędziowskiej, także wtedy, gdy Prezydentem jest Andrzej Duda.
Jakub Brodacki
Post scriptum. Nie mam bynajmniej ani gotowych rozwiązań, ani gotowych przemyśleń odnośnie władzy sądowniczej. Czy sędziowie powinni być wybierani? W jakim trybie? Zwykłą większością, większością kwalifikowaną czy może „większością podzieloną” (patrz ordynacja wąsowicza)? Czy ktoś ich powinien mianować? Możliwość wyboru sędziów jest oczywiście kusząca, ale zaraz pojawia się problem medialnej demokracji, która sprowadzi wybory do konkursu piękności. Może sędziów powinien wybierać Sejm lub Senat? Może w ogóle należy bardziej „dopieścić” ustrojowo i kompetencyjnie izbę wyższą Parlamentu?